Journal of Young Researchers № 5 July 2017
რეზიუმე
გერმანია და რუსეთი, ურთიერთდამოკიდებულების წინააღმდეგობრივი და ამბივალენტური ბუნებით, საერთაშორისო ურთიერთობების ერთ-ერთ ყველაზე საინტერესო წყვილს წარმოადგნენ. მათ შორის კავშირს თანაბრად შეიძლება ეწოდოს როგორც ტრადიციული მოწინააღმდეგეების, ისე - ტრადიციული პარტნიორების. მიუხედავად იმისა, რომ მეოცე საუკუნის განმავლობაში ორ უდიდეს ომში გერმანია და რუსეთი მთავარ მოწინააღმდეგეებად გვევლინებოდნენ, ამავდროულად, საუკუნეების განმავლობაში ჩამოყალიბებულმა პოლიტიკურმა და ეკონომიკურმა სიახლოვემ, გერმანიის კანცლერის, ვილი ბრანდტის დროს ღიად გაცხადებული განსაკუთრებული დამოკიდებულების - „ოსტპოლიტიკის“ სახე მიიღო, რომელიც მეტნაკლები სახეცვლილებით, დღემდე აქტუალურია. დინამიურად და საინტერესოდ ვითარდებოდა ორ ქვეყანას შორის თანამედროვე პოლიტიკური და ეკონომიკური ურთიერთობები ცივი ომის დასრულების შემდეგად.
წინამდებარე სტატიაში გერმანულ-რუსული ურთიერთობების თავისებურება „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტის ანალიზის საფუძველზეა შესწავლილი. კვლევის შედეგად ვლინდება, რომ აღნიშნული პროექტისთვის მხარის დაჭერით, გერმანია სრულ უპირატესობას ანიჭებს პროექტის ეკონომიკურ სარგებელს და უგულებელყოფს საკითხის პოლიტიკურ კონტექსტს, საფრთხეებსა და სამოკავშირეო ინტერესებს.
საკვანძო სიტყვები: გერმანია, რუსეთი, ჩრდილოეთის ნაკადი 2, ენერგოპოლიტიკა, ენერგოუსაფრთხოება, ევროკავშირი.
Abstract
Germany and Russia, with ambivalent and often controversial character of their relations,can be described as one of the most interesting couple in international affairs. They can be called traditional partners and traditional enemies simultaneously. During both World Wars Russia and Germany fought against each other, but later, hystorically close political and economic ties, were formulated as policy of special relations (“Ostpolitik”) by German Chancellor Willy Brandt. “Ostpolitik”, despite permanent adaptations, hasn’t lost importance until now. Relations of these two states continued to develop in a very interesting and dynamic manner after the Cold War as well.
In the presented article, the peculiarity of German-Russian relations is analyzed on the bases of “Nord Stream 2” pipeline project that is being constructed right now. As research reveals, Germany supports abovementioned project on the basis of feasible economic benefits, neglecting political context of the issue, security concerns and common European interests.
Key Words: Germany, Russia , NordStream 2, Energy Policy, EnergySecurity, EU.
შესავალი
წინამდებარე ნაშრომი გერმანია-რუსეთის ურთიერთობის თავისებურებას „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის შემთხვევის შესწავლის საფუძველზე იკვლევს და ცდილობს უპასუხოს შემდეგ შეკითხვას - პროექტის პოლიტიკური ასპექტის უგულებელყოფით და მისი მხარდაჭერით, გერმანია ხელმძღვანელობს თუ არა მხოლოდ კომერციული ინტერესებით, თუ ეკონომიკურ სარგებელთან ერთად მისთვის მნიშვნელოვანია რუსეთთან განსაკუთრებული ურთიერთობის პოლიტიკური დივიდენდი და დასავლეთსა და რუსეთს შორის ერთგვარი მედიატორის ნიშის შენარჩუნება, რომელიც მას ათწლეულების განმავლობაში ჩამოუყალიბდა? აღნიშნულ კითხვაზე პასუხის გაცემა და ზოგადად, გერმანია-რუსეთის ურთიერთობის კვლევა, აქტუალურია როგორც თანამედროვე საერთაშორისო ურთიერთობებისთვის, ისე უშუალოდ საქართველოსთვის, რამდენადაც ჩვენი ქვეყნის დასავლური ორიენტაცია და მისწრაფებები უშუალოდ არის დამოკიდებული წამყვანი ევროპული სახელმწიფოების, მათ შორის გერმანიის, გადაწყვეტილებებზე და იმ ბერკეტებზე, რომლებიც ამ გადაწყვეტილებებზე ზემოქმედების კუთხით შეიძლება გააჩნდეს ჩვენს ჩრდილოელ მეზობელს. აღსანიშნავია ისიც, რომ „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ დღესდღეობით ერთ-ერთი ყველაზე ხშირად განხილული თემაა, განსაკუთრებით, რუსულ-უკრაინული დაძაბული ურთიერთობის ფონზე. პროექტის განხორციელება უშუალო ნეგატიურ ზეგავლენას მოახდენს უკრაინის როგორც ენერგოუსაფრთხოებაზე, ისე მის ფინანსურ და ეკონომიკურ მდგომარეობაზე, რომელიც უკანასკნელი წლების განმავლობაში, რუსეთთან კონფლიქტის ფონზე, ისედაც საკმაოდ გართულებულია. ამგვარად, იქმნება ვითარება, როდესაც ევროპა, სწორედ გერმანიის განსაკუთრებული აქტიურობით, დიდ ძალისხმევას წევს უკრაინის ეკონომიკური მხარდაჭერისა და რუსეთთან კონფლიქტის გადაწყვეტის გზების გამოსანახად (მათ შორის მოსკოვისთვის სანქციების დაწესების გზითაც), თუმცა, ამავდროულად, ამავე პროცესს, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მხარდაჭერით, ართულებს.
თანამედროვე საერთაშორისო ურთიერთობების ხასიათის გათვალისწინებით, ქვეყნებს შორის დამოკიდებულების კვლევა, საერთაშორისო ორგანიზაციებისა და კავშირების მნიშვნელობის გათვალისწინების გარეშე, წარმოუდგენელია. მით უფრო, როდესაც საკითხი სუპრანაციონალური ელემენტებით ყველაზე გაჯერებულ კავშირს და მის ერთ-ერთ წამყვან წევრს შეეხება. განსაკუთრებით საინტერესოა გერმანიის, როგორც ევროკავშირის წევრის დამოუკიდებელი საგარეო პოლიტიკის მიმართება კავშირის ერთიან პოზიციასთან, ვინაიდან სწორედ აქ ვლინდება ყველაზე ნათლად რუსეთთან დამოკიდებულების წინააღმდეგობრივი ხასიათი.
ზოგადად, შეიძლება ითქვას, რომ ევროკავშირში მიმდინარე შიდა დისკუსიისა და აზრთა სხვადასხვაობის ერთ-ერთი საკვანძო საკითხი რუსეთთან დამოკიდებულებას შეეხება. განსხვავებული ისტორიული გამოცდილებისა და უსაფრთხოების გარანტიების მქონე ქვეყნები ოფიციალურ მოსკოვთან კომუნიკაციის განსხვავებულ კურსს უჭერენ მხარს. აღმოსავლეთ ევროპული სახელმწიფოების დამოკიდებულება ტრადიციულად სკეპტიკურია, ისინი რუსეთში სანდო პოლიტიკურ პარტნიორს ვერ ხედავენ, მათთვის ამ ქვეყანასთან დაახლოება და მით უფრო მისთვის ნებისმიერი ტიპის უპირატესობის მინიჭება, რისკების შემცველია და მკვეთრად სახიფათოდ აღიქმება. ამავდროულად, ევროპის „ძველი“ სახელმწიფოები რუსეთთან დამოკიდებულებაში მეტი ჩართულობის ხაზს ემხრობიან, რაც მათი ზოგადი მოსაზრებით, რუსეთს დემოკრატიული განვითარების და საბოლოოდ სანდო პარტნიორად ჩამოყალიბების მეტ შესაძლებლობას აძლევს. სწორედ აღნიშნულ კურსს ემხრობა გერმანიაც. გერმანული პოლიტიკა რუსეთის მიმართ შეიძლება დავახასიათოთ, როგორც საერთო ევროპული და კერძო ინტერესების ბალანსის ერთგვარი მცდელობა.
ენერგოპოლიტიკა გერმანულ-რუსული, ისევე როგორც ზოგადად ევროპულ-რუსული ურთიერთობების ერთ-ერთი საკვანძო საკითხია და არაერთხელ გამხდარა დაპირისპირების საგანი, განსაკუთრებით ევროკავშირის ძველ და ახალ წევრებს შორის. „ჩრდილოეთის ნაკადის“ მეორე პროექტი, რომლის განხორციელება სწორედ ამ ეტაპზე მიმდინარეობს, კარგი ილუსტრაციაა რუსეთთან მიმართებით ევროპის ერთიან პოზიციასთან გერმანიის ერთგვარი წინააღმდეგობრიობის.
ამგვარად, კვლევის მიზანია გამოავლინოს გერმანიის რუსეთთან დამოკიდებულების პოლიტიკური და ეკონომიკური ასპექტების ბალანსი და იერარქია და ასევე, მათი მიმართება საერთო ევროპულ ინტერესებთან. ამასთან, იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს ევროპული და ჩრდილო-ატლანტიკური ინტეგრაციის პროცესში გერმანიის როლზე დისკუსია არაერთხელ გამართულა (მათ შორის 2008 წლის ნატოს ბუქარესტის სამიტზე საქართველოსთვის MAP-ის მინიჭების თემის განხილვისას), ვფიქრობ, მნიშვნელოვანია საკითხის სამეცნიერო კუთხით შესწავლა, რაც შემდგომში მოგვცემს უფრო მაღალი დონის პოლიტიკური ანალიზის შესაძლებლობას.
კვლევის თეორიული ჩარჩო და მეთოდოლოგია
კვლევა კომპლექსური ურთიერთდამოკიდებულების (complex interdependence) თეორიულ ჩარჩოზეააწყობილი, რომელიც ჯოზეფ ნაიმ და რობერტ კოჰანმა 1977 წელს ჩამოაყალიბეს ცნობილ ნაშრომში „ძალა და ურთიერთდამოკიდებულება“ (Jackson and Sorensen, 2010). აღნიშნული თეორიის თანახმად, მეორე მსოფლიო ომის შემდგომი საერთაშორისო ურთიერთობები გაცილებით კომპლექსური ხასიათისაა და მასში უსაფრთხოების და თვითგადარჩენის ,,მაღალ პოლიტიკას” აღარ ენიჭება უპირობო უპირატესობა ეკონომიკის და სოციალური საკითხების ,,დაბალ პოლიტიკასთან” მიმართებით. ეს ორი ძირითადი მიზეზით არის განპირობებული: 1) სახელმწიფოთა შორის თანამედროვე დამოკიდებულებები აღარ შემოიფარგლება ექსკლუზიურად პოლიტიკურ ლიდერებს შორის ურთიერთობებით და აქ უკვე გვხდება ურთიერთდამოკიდებულება ბევრ სხვადასხვა დონეზე ბევრ სხვადასხვა აქტორს შორის; 2) ინდივიდებსა და ჯგუფებს შორის ტრანსნაციონალური ურთიერთობები მყარდება სახელმწიფოს მონაწილეობის გარეშე. სამხედრო ძალა კომპლექსური ურთიერთდამოკიდებულების პირობებში ნაკლებად ხელსაყრელ პოლიტიკურ ინსტრუმენტად იქცა და მეტი მნიშვნელობა ენიჭება სხვა ტიპის ისეთ რესურსს, როგორიცაა, მათ შორის, მოლაპარაკების ხელოვნება. სახელმწიფოები მეტ ყურადღებას აქცევენ სოციალურ პოლიტიკას. ამ პირობებში საერთაშორისო პოლიტიკა შიდა პოლიტიკის მსგავსად ყალიბდება და სხვადასხვა საკითხზე თანამოაზრე სახელმწიფო და არასახელმწიფო აქტორთა ერთგვარი კოალიცია იქმნება, შესაბამისად, ჯგუფებს შორის კონფლიქტის დონეც საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარეობს. საერთო ჯამში, ნაი და კოჰანი ქვეყნებს შორის უფრო მეგობრული ურთიერთობების ჩამოყალიბებაზე მიუთითებენ, სადაც წამყვანი საკითხები ეკონომიკურ და სოციალურ-პოლიტიკურ თემებზე თანამშრომლობით ყალიბდება.
აღნიშნული თეორია კარგად ხსნის გერმანიის „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-თან დაკავშირებით არსებულ პოზიციას. გერმანიასა და რუსეთს შორის არსებული კომპლექსური ურთიერთდამოკიდებულება, რომელიც სხვადასხვა აქტორთა - მათ შორის ბიზნესის, საზოგადოების, პოლიტიკური წრეების მონაწილეობით ყალიბდება, ქმნის იმ მოცემულობას, რომელშიც ბერლინისთვის, ერთი შეხედვით პოლიტიკურად სარისკო საკითხი, შესაძლოა, მხოლოდ კომერციულად მომგებიან პროექტად აღიქმებოდეს.
კვლევა ეფუძნება თვისებრივ მეთოდს და ეგრეთ წოდებულ შემთხვევის შესწავლის (casestudy) დიზაინს. „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტთან დაკავშირებული სამართლებრივი დოკუმენტების, ასევე საკითხის მკვლევარების, ოფიციალური პირებისა და პოლიტიკოსების მოსაზრებების შესწავლის საფუძველზე, პასუხი გაეცემა საკვლევ შეკითხვას და გამოვლინდება მოდის თუ არა გერმანიის მხრიდან „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტის მხარდაჭერა ერთიან ევროპულ პოლიტიკურ და უსაფრთხოების პოლიტიკასთან წინააღმდეგობაში. იმ შემთხვევაში, თუკი შემთხვევის შესწავლა გამოავლენს, რომ პროექტის ეკონომიკური სარგებელი არასაკმარისად მაღალია, შეგვიძლია ვივარაუდოთ, რომ ბერლინს უფრო მეტად საერთაშორისო ასპარეზზე საკუთარი უნიკალური პოზიციის გამყარებისკენ და ოსტპოლიტიკის ხაზის გაძლიერებისკან სწრაფვა ამოძრავებს, სადაც ის დასავლეთსა და რუსეთს შორის ერთგვარ მედიატორად გვევლინება და შესაბამისი პოლიტიკური დივიდენდებით სარგებლობს. წინააღმდეგ შემთხვევაში კი, ნათელი იქნება კომპლექსური ურთიერთდამოკიდებულების თეორიის პრაქტიკული გამოხატულების მაგალითი, სადაც სხვადასხვა დონეზე სხვადასხვა აქტორთა ურთიერთქმედება, ეკონომიკური და კომერციული ინტერესი განაპირობებს პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებს. თუმცა, ცხადია, ერთი მეორეს არ გამორიცხავს და ბერლინი ერთი მხრივ ეკონომიურად მომგებიანი პროექტის მხარდაჭერით, შესაძლოა ამყარებდეს მოსკოვთან განსაკუთრებული ურთიერთობის ხაზს, რითაც ინარჩუნებს თავის უნიკალურ დიპლომატიურ ნიშას.
ლიტერატურის მიმოხილვა
კვლევა ძირითადად ევროპის ენერგოუსაფრთხოების პოლიტიკის დოკუმენტებს და ამავე საკითხზე მომუშავე მკვლევართა ნაშრომებს ეყრდნობა. განსაკუთრებით საყურადღებოა ის ცვლილებები, რომელიც ევროპის ენერგოპოლიტიკამ განიცადა უკანასკნელი ათწლეულის განმავლობაში, რისი შესწავლაც შესაბამისი რეგულაციებისა და დირექტივების საფუძველზე ხდება. მათ შორისაა 2009 წლის 2009/73/EC დირექტივა ევროპის ბუნებრივი გაზის შიდა ბაზრის ძირითადი წესების შესახებ; ასევე, მნიშვნელოვანია 2010 წლის №994/2010 რეგულაცია გაზის უსაფრთხო მიწოდების საკითხებთან დაკავშირებით, სადაც, ფაქტობრივად აღიარებულია ის გეოპოლიტიკური რისკები, რომელიც ევროპის ენერგობაზარზე რუსეთის დომინაციას შეიძლება მოყვეს. ნაშრომში ასევე განხილულია ევროკომისიის 2014 წელს ჩატარებული გაზის შესაძლო შეწყვეტის სცენარებთან დაკავშირებული სტრეს-ტესტების და შესაბამისი დასკვნების ამსახველი დოკუმენტი. საყურადღებოა ევროკომისიის 2015 წლის ბუნებრივი თხევადი გაზისა და გაზის მარაგების შესახებ გამართული კონსულტაციების დასკვნითი დოკუმენტიც, რომელიც ბაზრის დივერსიფიკაციისკენ მიმართული ძალისხმევის ნათელი მაგალითია. ენერგოპოლიტიკის საკვანძო დოკუმენტს მაინც 2014 წლის ევროპის ენერგოუსაფრთხოების სტრატეგია წარმოადგენს, რომელშიც გაერთიანებულია ევროპის თანამედროვე ენერგოპოლიტიკის ძირითადი მიმართულებები, ბაზრის ლიბერალიზაციის და ამავდროულად, დივერსიფიკაციის პრინციპები.
„ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის განხილვა წარმოუდგენელია შემთხვევის სამართლებრივი ანალიზის გარეშე. ამ კუთხით, მნიშვნელოვანია, აღნიშნულ საკითხზე ისეთ მკვლევართა ნაშრომები, როგორებიცაა ანდრეას გოლდტაუ, ჰარვარდის კენედის სკოლის ასოცირებული პროფესორი და ლონდონის „კინგს კოლეჯის“ რუსეთის ინსტიტუტის უფროსი მეცნიერ-თანამშრომელი, ასევე საიმონ პირანი და კატია იაფიმავა, ოქსფორდის ენერგეტიკის შესწავლის ინსტიტუტის მეცნიერები. მათი ნაშრომები „ჩრდილოეთის ნაკადი 2-ის შეფასება: რეგულაციები, გეოპოლიტიკა და ევროკავშირის, ცენტრალური აღმოსავლეთ ევროპისა და დიდი ბრიტანეთის ენერგოუსაფრთხოება“ და „რუსული გაზის ტრანზიტი უკრაინაზე 2019 წლის შემდეგ“, წარმოადგენს საკითხის სიღრმისეული შესწავლის მაგალითს და იძლევა არსებული ვითარების მრავალმხრივ, მათ შორის პოლიტიკური და სამართლებრივი კუთხით შეფასების შესაძლებლობას. გამოყენებულია ასევე ისეთი ელექტრონული გამოცემების ანალიტიკური სტატიები, როგორებიცაა Energy Post, Carngie Europe, Atlatic Council, მათ შორის კარელ ბეკმანის „შესაძლებელია თუ არა ჩრდილოეთის ნაკადი 2-ის შეჩერება“, აგათა ლოსკოტ-სტრაკოტას - „საქმე ჩრდილოეთის ნაკადი 2-ის წინააღმდეგ“, ჯუდი დემფსის - „(გერმანიის) ჩრდილოეთის ნაკადი 2-ის პოლიტიკა“, სიგბერნ დე იონგის „რატომ არ არის ჩრდილოეთის ნაკადი 2 მხოლოდ აღმოსავლეთ ევროპის პრობლემა“ და სხვა.
კვლევაში განსაკუთრებული ყურადღება, ცხადია, გამახვილებულია როგორც ცალკეული პოლიტიკოსების, ისე პოლიტიკური პარტიების პოზიციებზე გერმანიასა და მთლიანად ევროკავშირში. აღნიშნული ინფორმაცია მრავლადაა ხელმისაწვდომი საერთაშორისო საინფორმაციო სააგენტოების მიერ გავრცელებული ახალი ამბების არქივში. ფაქტობრივი დეტალებისთვის წყაროებად ასევე გამოყენებულია უშუალოდ „ჩრდილოეთის ნაკადისა“ და „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ოფიციალური ვებ-გვერდები.
ჩრდილოეთის ნაკადი 2
ევროპის ენერგობაზარი და ენერგოუსაფრთხოების პოლიტიკა
რუსეთსა და ევროპას შორის ენერგეტიკულ სფეროში თანამშრომლობა სათავეს 1970-იანი წლებიდან იღებს, როდესაც საბჭოთა კავშირიდან დასავლეთ ევროპისთვის გაზის მიწოდება დაიწყო. ამას იმთავითვე მიეცა პოლიტიკური შეფასებები და ვაშინგტონის მხრიდან კრიტიკაც მოყვა, რომელიც მოსკოვთან მსგავს პარტნიორობას არასაიმედოდ მიიჩნევდა. აღსანიშნავია, რომ რუსეთმა შეძლო სტაბილური მიმწოდებლის რეპუტაციის შექმნა, რამდენადაც „ცივი ომის“ კრიტიკულ პერიოდებშიც კი, მას გაზის მიწოდება არ შეუწყვეტია. ვითარება ახლო წარსულში შეიცვალა, როდესაც რუსეთსა და უკრაინას შორის ტარიფსა და სატრანზიტო ფასებზე შეუთანხმებლობის გამო 2006-2009 წლებში რამდენიმე მნიშვნელოვანი ინციდენტი მოხდა. მათგან ყველაზე მნიშვნელოვანი 2009 წლის იანვარში ევროკავშირის 16 წევრი ქვეყნისთვის გაზის 13 დღიანი შეწყვეტა იყო (BBC, 2009), რომელმაც მნიშვნელოვანი, მათ შორის ეკონომიკური ხასიათის, პრობლემები შეუქმნა აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებს. სხვა ცნობილ მაგალითებს შორისაა ასევე 2006 წელს ლიტვასა და საქართველოსთვის, ხოლო 2007 წელს მოკავშირე ბელორუსისთვის გაზის შეწყვეტის შემთხვევები. ამან ევროპაში გაზის მიწოდების დივერსიფიკაციასთან დაკავშირებული დისკუსია მნიშვნელოვნად გაააქტიურა და დაიწყო მუშაობა ენერგოუსაფრთხოების სტრატეგიაზე.
აღნიშნულმა ინციდენტებმა რუსეთის, როგორც სანდო პარტნიორის, რეპუტაციას ჩრდილი მიაყენა და ენერგოპოლიტიკა ევროპის უსაფრთხოების დღის წესრიგის სათავეში მოაქცია. პირველად ამის ოფიციალური დეკლარირება ევროკავშირის 2010 წლის რეგულაციაში მოხდა, რომელშიც ღია ჩანაწერი გაჩნდა გეოპოლიტიკურ რისკებზე და მიწოდების შესაძლო შეწყვეტის სცენარების შემთხვევაში სათანადო მზადყოფნის თაობაზე (Regulation (EU) No 994/2010, 2010). არსებობს არაერთი კვლევა რუსეთის მიერ ენერგორესურსების პოლიტიკური მიზნებით გამოყენების შესახებ, რომელთა დიდი ნაწილის დასკვნით, რუსეთისთვის ამგვარი პრაქტიკა ხშირი მოვლენაა. ასე მაგალითად, ერთ-ერთი კვლევა, რომელმაც 1991-დან 2005 წლამდე გაზის მიწოდების 55 შემთხვევა შეისწავლა, ასკვნის, რომ მათგან მხოლოდ 11 შეიძლება დაკვალიფიცირდეს როგორც წმინდად ტექნიკური და გამოირიცხოს პოლიტიკური მოტივი (Goldthau, 2016).ბოლოს 2014 წლის შემოდგომაზე კომპანია “Gazprom”-მა ცალმხრივი გადაწყვეტილების საფუძველზე 50%-ით შეუმცირა მიწოდება პოლონეთს, სლოვაკეთს, ავსტრიასა და უნგრეთს, რომელთაგანაც უკრაინა გაზს რევერსული წესით ყიდულობდა (Zachmann, 2016).
ევროკავშირის ენერგოუსაფრთხოების სტრატეგიაზე მუშაობა 2014 წელს დასრულდა. დოკუმენტში დასაწყისშივე ხაზგასმულია ის გარემოება, რომ მიუხედავად ენერგოდამოუკიდებლობის და უსაფრთოხების გაძლიერების მიზნით ჩატარებული მნიშვნელოვანი სამუშაოებისა, ევროკავშირის ენერგოუსაფრთხოება მაინც საკმაოდ მოწყვლადია, რასაც მოხმარებაში იმპორტის მსხვილი წილის გარდა ისიც განაპირობებს, რომ ის არასაკმარისად დივერსიფიცირებულია და დიდი წილით ერთ კონკრეტულ მიმწოდებელზე - რუსეთის ფედერაციაზეა დამოკიდებული (European Energy Security Strategy, 2014). რუსეთის წილი ევროპის მთლიან ენერგომომარაგებაში 35%-დან 29%-მდე შემცირდა 2013-2015 წლებში, თუმცა 2016 წელს ისევ გაიზარდა 32%-მდე და ეს ტენდენცია წელსაც ნარჩუნდება, მიუხედავად 2014 წლიდან გამოცხადებული სანქციებისა, რომელიც ენერგეტიკის სფეროსაც მოიცავს (Eurostat, 2017).
რაც შეეხება უშუალოდ გაზმომარაგებას, აქაც, სანქციებისგან დამოუკიდებლად, რუსეთი ტრადიციულად ლიდერ პოზიციას ინარჩუნებს.
გრაფიკი 1. 2010--2016 წლებში რუსული გაზის ექსპორტის დინამიკა ევროკავშირში.
წითელი ფერით აღნიშნულია მოცულობა (მილიონი ტონა),
ხოლო ლურჯი ფერით ღირებულება (მილიარდი ევრო).
მას ნორვეგია და ალჟირი მოსდევენ, თუმცა შედარებით ნაკლები წილით. 2016 წელს რუსული გაზის წილი მთლიან იმპორტში 38.2%-ს შეადგენდა, რაც მცირედით აღემატებოდა 2015 წლის მაჩვენებელს (37.5%) (Eurostat, 2017).
ცხრილი 1. ევროკავშირში გაზის ძირითადი იმპორტიორები პროცენტული მაჩვენებლები, 2015
ცხრილი 2.ევროკავშირში გაზის ძირითადი იმპორტიორები პროცენტული მაჩვენებლები, 2016
თუკი ცალკეული ქვეყნების მიხედვით განვიხილავთ, ვნახავთ, რომ ევროკავშირის 10 წევრი (ბულგარეთი, ესტონეთი, ლიტვა, ლატვია, უნგრეთი, პოლონეთი, ჩეხეთი, სლოვენია, სლოვაკეთი და ფინეთი) გაზის 75%-ზე მეტს რუსეთისგან იღებს, ხოლო რუსულ გაზზე ყველაზე ნაკლებად დამოკიდებული ის 12 ქვეყანაა (დანია, ბელგია, შვედეთი, ირლანდია, ესპანეთი, საფრანგეთი, ხორვატია კვიპროსი, ლუქსემბურგი, მალტა, პორტუგალია და დიდი ბრიტანეთი), რომელთა გაზის იმპორტში რუსეთის წილი 25%-ზე ნაკლებია.
ცხრილი 3. რუსული გაზის წილი ევროკავშირის წევრი ქვეყნების გაზის მთლიან იმპორტში, 2016
გერმანია ევროკავშირში ბუნებრივი გაზის ყველაზე მსხვილი იმპორტიორია (ევროკავშირის მთლიანი იმპორტის 20% მასზე მოდის), რომელსაც იტალია, ესპანეთი და დიდი ბრიტანეთი - 10-20%-იანი, ხოლო ნიდერლანდები 5-10%-იანი წილით მოსდევენ. მათგან რუსეთზე ყველაზე დამოკიდებული გერმანიაა, რომლის იმპორტში რუსული გაზის წილი 50-75%-ით განისაზღვრება .
აღნიშნული ნათლად მიუთითებს, რომ ევროკავშირის ყველა წევრი ქვეყანა თანაბრად დაუცველ ვითარებაში არ არის და განსაკუთრებულად რთული აღმოსავლეთ ევროპისა და ბალტიის სახელმწიფოების მდგომარეობაა, როგორც ეს 2014 წელს ჩატარებულმა სტრეს-ტესტებმაც გამოავლინა (European Commission, 2014).
სტრეს-ტესტების საფუძველზე ევროკომისიამ შეიმუშავა უსაფრთხო ენერგოუზრუნველყოფის ახალი პაკეტი, რომელიც ევროპის ერთიანი ენერგოპოლიტიკის და ინტეგრაციისკენ გადადგმული მნიშვნელოვანი ნაბიჯია და ამავდროულად ენერგობაზარზე თავისუფალ კონკურენციას განამტკიცებს. განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა რესურსების დივერსიფიკაციასა და ალტერნატიული წყაროების განვითარებას, მათ შორის გაზმომარაგებაში თხევადი ბუნებრივი აირის წილის გაზრდასდა შესაბამისი ინფრასტრუქტურის განვითარებას აშშ-დან, ავსტრალიიდან, ყატარიდან და აფრიკის კონტინენტიდან. ამ უკანასკნელთან დაკავშირებით დამოუკიდებლად შემუშავდა ნატურალური თხევადი გაზისა და გაზის მარაგების სტრატეგიაც (European Commission, 2015). თვისებრივ სიახლეს წარმოადგენს ევროკომისიისთვის უსაფრთხოების რისკების გათვალისწინებით წევრებსა და მესამე მიმწოდებელ ქვეყანას შორის ენერგოკონტრაქტების შესწავლის უფლების მინიჭება (Directive (EU) 2009/73/EC, 2009). ენერგოუსაფრთხოების გასაძლიერებლად დამატებითი რესურსები გამოიყოფა ენერგიის ალტერნატიული წყაროების კვლევისა და განვითარების, ასევე ინფრასტრუქტურის, მათ შორის სამხრეთ და ხმელთაშუა ზღვის კორიდორების განვითარების მიზნით (European Energy Security Strategy, 2014).
„ჩრდილოეთის ნაკადი 1“ და „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ - პროექტების მოკლე მიმოხილვა და ძირითადი პარამეტრები
„ჩრდილოეთის ნაკადის“ პროექტის ისტორია სათავეს გასული საუკუნის ბოლოდან იღებს, როდესაც 1997 წელს რუსულმა კომპანია „Gazprom“-მა და ფინურმა „Neste“-მ დააარსეს ერთობლივი კომპანია „ჩრდილოეთის ტრანსგაზი“ ბალტიის ზღვის გავლით გაზის რუსეთის ჩრდილოეთიდან გერმანიის მიმართულებით ტრანსპორტირების მიზნით. „ჩრდილოეთის ტრანსგაზი“ თანამშრომლობდა ასევე გერმანულ კომპანია „Ruhrgas“-თან. დაარსების პირველ წლებში ძირითადად კვლევითი სამუშაოები და რამდენიმე ალტერნატიული გზის შესწავლა მიმდინარეობდა. 2005 წელს „Fortum“-მა (ასე დაერქვა მოგვიანებით კომპანია „Neste”-ს), თავისი წილი „Gazprom“-ს მიჰყიდა, რითაც ეს უკანასკნელი „ჩრდილოეთის ტრანსგაზის“ ერთადერთ მფლობელად იქცა. 2005 წელს „Gazprom“-მა გერმანულ კომპანია „BASF SE/Wintershall“ და „E.ON Ruhrgas“-თან გააფორმა ჩრდილოეთ ევროპული გაზსადენის აშენების შესახებ ხელშეკრულება. აღნიშნულმა კომპანიებმა 2005 წლის დეკემბერში დააარსეს ჩრდილო ევროპული გაზსადენის კომპანია, რომელსაც მოგვიანებით - 2006 წლის 4 ოქტომბერს - „ჩრდილოეთის ნაკადი“ ეწოდა. იმავე წელს „ჩრდილოეთის ტრანსგაზის“ მიერ განხორციელებული ყველა კვლევა გადაეცა „ჩრდილოეთის ნაკადს“, რის შემდეგაც „ჩრდილოეთის ტრანსგაზი“ ოფიციალურად გაუქმდა. 2010 წელს დაიწყო პირველი სადგურის მშენებლობა. პირველი მილსადენი ექსპლუატაციაში 2011 წლის ნოემბერში გაეშვა, ხოლო მეორე 2012 წლის ოქტომბერში. თითოეული მილის წლიური გამტარობა 27.5 მილიარდ კუბურ მეტრს შეადგენს (Nord Stream Official Web Page, 2016).
2015 წლის 5 სექტემბერს „Gazprom“-სა და მის 5 ევროპულ პარტნიორ კომპანიას შორის გაფორმდა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ხელშეკრულება, ხოლო მიმდინარე წლის 16 ივნისს გაზსადენის მშენებლობასთან დაკავშირებით პირველი ტენდერიც დასრულდა. ახალი მილსადენი დიდწილად პირველი პროექტის ანალოგიურ ტრაექტორიაზე გაივლის. ისევე როგორც პირველ პროექტში, ამჯერადაც აშენდება წყვილი მილსადენი, რომელთა ჯამური გამტარუნარიანობა ასევე პირველის ანალოგიურად 55 მილიარდი კუბური მეტრი იქნება. პროექტს ოპერირებას გაუწევს კონსორციუმი „Zug“-ი, რომლის 50%-ის წილის მფლობელი რუსული „Gazprom“-ია, ხოლო დანარჩენი 10-10%-ის მფლობელები გერმანული „Uniper“ და „Wintershell“, ბრიტანული „Royal Dutch Shell”, ავსტრიული “OMV” და ფრანგული “Engie” არიან (Nord Stream 2 - Official Web Page, 2016).
ჩრდილოეთის ნაკადის ორივე პროექტის ჯამური გამტარობა 110 მილიარდი კუბური მეტრია, რაც ძალიან მაღალი მაჩვენებელია. შედარებისთვის, 2015 წელს რუსული გაზის მთლიანი ექსპორტი ევროპასა და თურქეთში 130 მილიარდი კუბური მეტრი იყო. ამდენად, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ამოქმედების პირობებში, მიწოდების ყველა სხვა მაგისტრალი, მათ შორის უკრაინული ტრანზიტი, შესაძლოა უმოქმედო აღმოჩნდეს, მით უფრო, რომ ამის შესახებ „Gazprom”-ში უკვე აცხადებენ. კერძოდ, კომპანიის ხელმძღვანელობის განცხადებით, უკრაინასთან გაფორმებული სატრანზიტო ხელშეკრულების ვადის ამოწურვის შემდეგ (2019 წელს) „Gazprom”-ი მის გაგრძელებას აღარ გეგმავს (Unian, 2015). აღნიშნული გადაწყვეტილების სისრულეში მოყვანას საკმაოდ მძიმე ფინანსური გავლენა ექნება უკრაინაზე, რომელიც ტრანზიტისგან მიღებულ 2 მილიარდ აშშ დოლარს დაკარგავს და ამასთან, შემცირდება ენერგოპროექტების განხორციელების თვალსაზრისით ქვეყნის საინვესტიციო მიმზიდველობაც. ანალოგიური ეფექტი ექნება სხვა სატრანზიტო ხაზებზეც, კერძოდ, პოლონეთისა და სლოვაკეთის გავლით. „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ექსპლუატაციაში შესვლის შემდეგ რუსული გაზის 80% ევროპულ ბაზარზე ჩრდილოეთის ტრანზიტული ხაზით მოხვდება (Jong, 2016). ამასთან, „Gazprom”-ისაკუთრივ გერმანიის ბაზრის 50%-ს გააკონტროლებს.
ფაქტობრივად, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ წინააღმდეგობაში მოდის ევროკავშირის ენერგოუსაფრთხოების კონცეფციის ძირითად პოსტულატთან და აძლიერებს რუსეთის, როგორც მთავარი მიმწოდებლის დომინანტ პოზიციას. ამას ადასტურებს ის გარემოებაც, რომ პროექტის მმართველ კონსორციუმში წილის 50%-ს “Gazprom”-ი ფლობს, თუმცა ცალსახაა ვინ იქნება გაზის 100%-ის მიმწოდებელი და გამანაწილებელი. ამდენად, შეიძლება ითქვას, რომ მიწოდების არაგონივრულად მაღალი კონცენტრაცია გადადის ერთი სატრანზიტო ხაზის და ერთი მიმწოდებლის ხელში.
სურათი 1. წყარო: NordStream AG, http://www.nord-stream2.com
ევროპის ენერგოუსაფრთხოების სამართლებრივი ჩარჩო
ევროკავშირის ენერგოპოლიტიკა რეგულაციების სამ ძირითად პაკეტს მოიცავს, რომელთა ეტაპობრივმა შემოღებამ ევროპის ენერგობაზარზე თავისუფალი ბაზრის ზოგადი პრინციპები და კონკურენტული გარემოს პრიორიტეტები დაამკვიდრა. ამ მიზნისკენ საწყისი ნაბიჯები 1998 წელს შემუშავებული პირველი პაკეტით გადაიდგა. 2003 წლის განახლებული პაკეტით მესამე მხარისთვის არადისკრიმინაციული მიდგომის პრინციპის ინოვაციური ცნება გაჩნდა, რომელიც საბოლოოდ სრულფასოვნად 2009 წლის მესამე ენერგოპაკეტში ჩამოყალიბდა. სწორედ აღნიშნული პაკეტი განსაზღვრავს ევროპის თანამედროვე ენერგოპოლიტიკას. კიდევ ერთი თვისებრივი სიახლე, რომელიც მესამე პაკეტით დამკვიდრდა, ითვალისწინებს მილსადენის მფლობელისა და ოპერატორის დივერსიფიცირებას, რაც ერთი მიმწოდებლის მონოპოლიის გამორიცხვას ისახავს მიზნად. ამდენად, აღნიშნული წესების ერთობლიობა ქმნის ისეთ მოცემულობას, როდესაც პროდუქტის მიმწოდებელი და მილსადენის მფლობელი სხვადასხვა პირები არიან, ხოლო, ამავდროულად, ოპერატორს უჩნდება ინფრასტრუქტურის სარგებლობისთვის მესამე მხარისთვის თანაბარი პირობების მინიჭების ვალდებულება.
ისე როგორც სხვა ყველა რეგულაცია, მესამე ენერგოპაკეტის 2009/73/EC რეგულაცია ბუნებრივი გაზის შიდა ბაზრის შესახებ, აჩენს წესიდან გამონაკლისის დაშვების შესაძლებლობას (Directive (EU) 2009/73/EC, 2009). ის, ერთი მხრივ, უშვებს ახალი პროექტებისთვის ექსპლუატაციის პირველ წლებში ზემოაღნიშნული წესებისგან გათავისუფლების უფლებას (TANAP/TAP-ის პროექტისთვის უკვე დაშვებულია 25 წლიანი გამონაკლისი მესამე მხარისთვის ხელმისაწვდომობის წესიდან), ხოლო მეორე მხრივ, აქვე ჩნდება ეგრეთ წოდებული „მიწოდების უსაფრთხოების“ მუხლი, რომელიც მიმწოდებლისთვის უარის თქმის შესაძლებლობას უსაფრთხო მიწოდებასთან დაკავშირებით არსებული რისკების საბაბით უშვებს. აღნიშნულ მუხლს „Gazprom”-ის მუხლსაც“ კი უწოდებენ იმის გამო, რომ ის ცხადად იძლევა კონკრეტული გარემოების გარეშე და მხოლოდ უსაფრთხოების რისკებზე აპელირებით მომწოდებლისთვის უარის თქმის შესაძლებლობას, რაც ყველაზე მეტად სავარაუდოა, რომ სწორედ რუსული კომპანიის ზეგავლენისგან თავის დაცვის მიზნით იქნება გამოყენებული (Goldthau, 2016).
აღსანიშნავია, რომ რუსეთმა „სამხრეთის ნაკადის“ პროექტი სწორედ აღნიშნულ რეგულაციებთან შეუთავსებლობის გამო შეაჩერა, რამდენადაც მესამე მხარისთვის ღია პირობების შეთავაზების, ასევე მილსადენის მფლობელისა და ოპერატორის გამიჯვნის პრინციპების დაცვა, პროექტს კომერციულად წამგებიანს ხდიდა.
სამართალმცოდნეთა შორის არსებობს აზრთა სხვადასხვაობა იმასთან დაკავშირებით, თუ რამდენად ექცევა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ მესამე ენერგოპაკეტის რეგულაციების ჩარჩოებში და ვის აქვს საბოლოო გადაწყვეტილების მიღების უფლება - ევროკომისიას, თუ წევრ სახელმწიფოებს. (Goldthau, 2016). ახალი სერტიფიკატის მინიჭებისას მესამე პაკეტით გათვალისწინებული პირობების დაცულობა ეროვნულმა რეგულატორმა უნდა დაადასტუროს, მაგრამ გადაწყვეტილება ევროკომისიის მიერ უნდა იყოს გადამოწმებული, რაც ამ უკანასკნელს საბოლოო სიტყვის უფლებს ანიჭებს. თუმცა, მე-11 მუხლთან (უსაფრთხო მიწოდების რისკების არსებობა) დაკავშირებით გადაწყვეტილების მიღება მხოლოდ ეროვნულ დონეზე ხდება.
მიმდინარეობს მსჯელობა პროექტის ორ დამოუკიდებელ ნაწილად განხილვაზეც. მომხრეთა მოსაზრებით, მილსადენებზე, მათ მშენებლობასა და ექსპლუატაციაზე მესამე ენერგოპაკეტით გათვალისწინებული რეგულაციები არ ვრცელდება, რამდენადაც მილები ოფშორულ ზონაში, ზღვის ფსკერზე გაივლის და წარმოადგენს გაზის მხოლოდ იმპორტის და არა განაწილების წყაროს. ანალოგიური დასკვნა დადო იურიდიულმა სამსახურმა, რომელსაც შესაბამისი კითხვით ევროკომისიამ მიმართა. დასკვნის თანახმად, მესამე პაკეტის მოთხოვნები ვერ გავრცელდება შესაბამისი ქვეყნების ექსკლუზიურ ეკონომიკურ ზონებსა და ტერიტორიულ წყლებზე (Beckman, 2016).
ამ კლასიფიკაციის სხვა მილებს (მათ შორის ლიბია-იტალიის „მწვანე ნაკადი“, ალჟირი-მაროკო-ესპანეთის „მაღრიბის ევროპული მილსადენი, ალჟირი-ესპანეთის „მედგაზი“) მესამე პაკეტის მოთხოვნები არ დაკისრებია ან გამონაკლისის უფლება მიენიჭათ (Pirani and Yafimava, 2016). ამ ფონზე „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მიმართ განსხვავებულ მიდგომას პოლიტიკური გადაწყვეტილების სახე ექნება და წინააღმდეგობაში მოვა სტრატეგიის ერთ-ერთ უმთავრეს - კონკურენტული ბაზრის უზრუნველყოფის პრინციპთან. შესაბამისად, აღნიშნული მსჯელობის მომხრეთა მოსაზრებით, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მილსადენებისთვის შესაბამისი სერტიფიკატის გაცემაზე უფლება იმ ქვეყნებს აქვთ, რომელთა ტერიტორიულ წყლებსაც მილსადენები გაივლის (Beckman, 2016). ესენია რუსეთი, ფინეთი, შვედეთი, დანია და გერმანია. ცხადია, ამგვარ პოზიციას იზიარებს პროექტის მმართველი კონსორციუმიც. როგორც კონსორციუმის კომუნიკაციის ხელმძღვანელი ულრიხ ლისეკი აცხადებს, პროექტისთვის მნიშვნელოვანია ბრიუსელის პოზიცია, თუმცა არა გადამწყვეტი.
პროექტის მეორე ნაწილი - გამანაწილებელი ინფრასტრუქტურა, უკვე უშუალოდ კონტინენტური ევროპის ტერიტორიაზე იქნება განლაგებული, შესაბამისად ამ შემთხვევაში რეგულაციის მოთხოვნები სრულად გავრცელდება. აქ კი უკვე ერთვება რეგულაციის 36-ე მუხლი, რომელიც გამონაკლისის დაშვების წესს განსაზღვრავს. 36-ე მუხლი უშვებს რეგულაციის მთავარი პრინციპებისგან ახალი პროექტების დროებით განთავისუფლების გამონაკლისს, თუმცა ამავდროულად ადგენს ასეთი გამონაკლისისთვის აუცილებელ პირობას - ინფრასტრუქტურის მფლობელი უნდა იყოს ისეთი ფიზიკური ან იურიდიული პირი, რომელიც სამართლებრივი ფორმით მაინც გამიჯნული იქნება სისტემის ოპერატორისგან. ამ ეტაპზე, აღნიშნული დათქმის გათვალისწინებით, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის შემთხვევაში გამონაკლისის დაშვების ამოქმედება შეუძლებელია, რამდენადაც მილსადენის 50%-ის და ამავდროულად ოპერატორი კონსორციუმის ანალოგიური წილის მფლობელი კომპანია “Gazprom”-ია.
აღსანიშნავია, რომ „ჩრდილოეთის ნაკადის“ პირველი პროექტის ტერიტორიული ინფრასტრუქტურული ნაწილი (OPAL) სწორედ 36-ე მუხლის გამონაკლისი პრინციპით სარგებლობს. თუ მხედველობაში მივიღებთ მოლაპარაკებათა იმ რთულ პროცესს, რომელიც ამ გადაწყვეტილების მიღებას უძღოდა წინ და ასევე, პირველი პროექტის ამოქმედების შემდეგ ევროპაში საგულისხმოდ შეცვლილ უსაფრთხოების არქიტექტურას, ნათელი ხდება, რომ ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ტერიტორიული ინფრასტრუქტურისთვის (EUGAL) ანალოგიური გამონაკლისის მოპოვება გაცილებით გაძნელდება (Goldthau, 2016). ამ პრობლემის თავიდან ასარიდებლად EUGAL-ის მშენებლობისა და ოპერირებისთვის სავარაუდოდ უკვე არსებული კომპანია Gascade იქნება გამოყენებული, რომელიც ჩრდილოეთ გერმანიის ტერიტორიაზე ოპერირებს. ამ გზით პროექტის შიდა ტერიტორიული ინფრასტრუქტურა შეძლებს მესამე პაკეტის მოთხოვნების დაკმაყოფილებას.
პროქტის ორ ნაწილად გაყოფის მოწინააღმდეგეთა არგუმენტით, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მილსადენებისა და გამანაწილებელი ინფრასტრუქტურის განცალკევება, მათ რეალურ ფუნქციას უკარგავს. ამასთან, ოფშორული მილსადენები 100 კილომეტრიან მონაკვეთს ევროკავშირის ტერიტორიული წყლების ქვეშ გაივლის, რაც იმას ნიშნავს, რომ სულ მცირე ამ მონაკვეთზე მაინც უნდა გავრცელდეს მესამე პაკეტის მოთხოვნები (Beckman, 2016). რაც შეეხება ზემოთ უკვე აღნიშნულ მსგავსი აღწერილობის მილსადენებს, მათთან ანალოგიის გავლება არასწორია, რამდენადაც მათი ექსპლუატაციაში გაშვების დროისთვის მესამე პაკეტის მოთხოვნები ჯერ არ მოქმედებდა, ხოლო ახლა, როდესაც შესაბამისი რეგულაციები ძალაშია, ბუნებრივად ჩნდება მისი გამოყენების აუცილებლობაც.
წინააღმდეგობა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტთან დაკავშირებით
უკმაყოფილების გარეშე არ ჩაუვლია „ჩრდილოეთის ნაკადის“ პირველი პროექტის განხორციელებას, თუმცა თუკი იმდროინდელი პოლიტიკური სურათი ქმნიდა პროექტის კომერციულ მხარეზე აქცენტირების შესაძლებლობას, ბოლო პერიოდში ევროპის უსაფრთხოების არქიტექტურის მნიშვნელოვანი რყევების ფონზე, რაც 2014 წელს უკრაინაში განვითარებულ მოვლენებსა და ყირიმის ანექსიას უკავშირდება, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ისთვის ამგვარი შესაძლებლობა ფაქტობრივად გამოირიცხა.
2016 წლის მარტში აღმოსავლეთ ევროპის 8 ლიდერმა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის საწინააღმდეგო წერილი მისწერეს ევროკომისიას, სადაც პროექტის გეოპოლიტიკურ შედეგებზე ამახვილებენ ყურადღებას. „პროექტის განხორციელება სრულიად შეცვლის გაზის მიწოდების მიმდინარე სქემას და განსაკუთრებით უკრაინულ ტრანზიტს“, - აღნიშნულია წერილში, რომელსაც ხელს ჩეხეთის, ესტონეთის, უნგრეთის, ლატვიის, ლიტვის, პოლონეთის, სლოვაკეთის და რუმინეთის ლიდერები აწერენ (Sytas, 2016). ანალოგიურ პოზიციას იზიარებს ევროკომისიის პრეზიდენტი ჟან-კლოდ იუნკერი, რომელიც აცხადებს, რომ „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტის გარშემო მიმდინარე მსჯელობა სამართლებრივი დისკუსიის ფარგლებს სცდება, რამდენადაც ის ცვლის ევროკავშირის გაზის ბაზრის სურათს და ერთ მიმწოდებელს აშკარად უპირატეს მდგომარეობაში აყენებს (Baczynska and Carbonnel, 2016). ევროპის ერთიანი ენერგოუსაფრთხოების კონცეფციასთან პროექტის წინააღმდეგობრივ ხასიათზე საუბრობენ კლიმატისა და ენერგეტიკის საკითხებში ევროკომისარი არიას კანეტე და ევროკომისრის მოადგილე ენერგოკავშირის პროექტის საკითხებში მაროს სეფკოვიჩი (Beckman, 2016).
გარდა იმისა, რომ „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ ევროპის ბაზარზე რუსეთის, როგორც ენერგოპროვაიდერს როლს კიდევ უფრო ზრდის და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებს იმ მნიშვნელოვანი შემოსავლის გარეშე ტოვებს, რომელსაც ისინი ტრანზიტის მომსახურებისთვის იღებენ (ეს განსაკუთრებულად უკრაინას შეეხება), ახალი პროექტი მოსკოვს იმის შესაძლებლობასაც აძლევს, რომ მან ევროპის აღმოსავლეთ ნაწილს გაზის მიწოდება დასავლეთ ევროპის გაზმომარაგების შეზღუდვის გარეშე შეუწყვიტოს. ამგვარად, იქამდე, ვიდრე ევროპის გაზის ბაზარი არ არის ბოლომდე ინფრასტრუქტურულად ინტეგრირებული, აღმოსავლეთ ევროპული ქვეყნები ენერგო-უსაფრთხოების კუთხით კიდევ უფრო მოწყვლად მდგომარეობაში აღმოჩნდებიან.
ევროპელ პოლიტიკოსთა ნაწილი, სწორედ ამ არგუმენტით სოლიდარობასაც საკმარის საფუძვლად მიიჩნევს “ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის შესაჩერებლად და თვლის, რომ უკრაინის კიდევ უფრო დასუსტების უფლება რუსეთს არ უნდა მიეცეს. „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის აქტიური კრიტიკოსი და რუსეთის საკითხების მკვლევარი ანდერს ასლუნდი თავის პუბლიკაციაში აღნიშნავს, რომ უკრაინისთვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია რუსეთისგან ენერგოდამოუკიდებლობის მოპოვება. ამ პირობებში, ევროპის მხრიდან, ერთი მხრივ, უკრაინის მხარდაჭერა, ხოლო მეორე მხრივ, „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტის ხელშეწყობა ალოგიკურია (Aslund, 2016).
რუსეთისგან გაზის შესყიდვის თაობაზე ერთიანი პოზიციისა და ენერგოკავშირის შექმნის აუცილებლობაზე ჯერ კიდევ 2014 წელს საუბრობდა ევროსაბჭოს პრეზიდენტი და პოლონეთის ყოფილი პრემიერ-მინისტრი დონალდ ტუსკი. „მიუხედავად იმისა, თუ როგორ დასრულდება უკრაინის გარშემო შექმნილი რთული ვითარება, ერთი გაკვეთილი ნათელია: რუსეთზე ენერგეტიკული დამოკიდებულება ევროპას ასუსტებს“, - ასე იწყება 2014 წელს “Financial Times”-ში გამოქვეყნებული ტუსკის პუბლიკაცია. მისი მოსაზრებით, წარმოდგენა იმის თაობაზე, რომ რუსეთი დაბალ ფასებს აწესებს, მცდარია, ყოველი შემთხვევისთვის ზოგიერთი მომხმარებლისთვის მაინც და ეს სრულიად ბუნებრივად გამომდინარეობს საბაზრო ეკონომიკის პრინციპიდან - დომინანტ მიმწოდებელს შეუძლია შეამციროს მიწოდება და ასწიოს ფასი. გამოსავალს ევროკომისიის პრეზიდენტი ევროპის შეთანხმებულ პოზიციაში ხედავს (Tusk, 2014).
პოლონეთმა კონკრეტული ნაბიჯი გადადგა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის განხორციელების წინააღმდეგ, როდესაც ქვეყნის კონკურენციისა და მომხმარებელთა დაცვის სააგენტომ უარი განაცხადა დაედასტურებინა პროექტის მმართველი კონსორციუმის მიერ მიღებული ცნობა მილსადენის მშენებლობისა და ოპერირების შესახებ, იმ საფუძვლით, რომ პროექტი ეწინააღმდეგება თავისუფალი კონკურენციის ევრორეგულაციით გათვალისწინებულ პრინციპს (Dempsey, 2016).
აღსანიშნავია, რომ 2017 წლის 26 ივნისს ევროკავშირის 13 წევრის ძალისხმევით, ოფიციალური ბერლინის წინააღმდეგობის მიუხედავად, გადაწყდა, რომ შემოდგომაზე გაიმართება კენჭისყრა, სადაც ევროკავშირი მიიღებს გადაწყვეტილებას, მიანიჭოს თუ არა ევროკომისიას „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის საკითხზე რუსეთთან ევროკავშირის ერთიანი სახელით მომლაპარაკებლის ოფიციალური სტატუსი (Carbonnel, 2017).
გერმანიის პოზიცია
აღსანიშნავია, რომ გერმანია საკმაოდ გამორჩეულია ხელისუფლებაში მყოფ პოლიტიკურ ძალებს შორის საგარეო პოლიტიკურ საკითხებზე აზრთა სხვადახვაობით. „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის პროექტთან დაკავშირებით კანცლერ მერკელის ქრისტიან-დემოკრატიული პარტიისა და ოპოზიციური მწვანეთა პარტიის წამყვანი წევრები, იზიარებენ პროექტის საწინააღმდეგო მოსაზრებას. პარლამენტართა ეს ნაწილი არ მიიჩნევს გონივრულად ევროპული კომპანიების მიერ რუსული პროექტის დაფინანსებას ევროპაში რუსული გაზის იმპორტის გაზრდის მიზნით. მათი მოსაზრებით, ეს არა ეკონომიკური, არამედ პოლიტიკური საკითხია; ხოლო ნებისმიერი ისეთი გადაწყვეტილება, რომელსაც რუსეთისთვის დამატებითი სახსრები მოაქვს, არ შედის ევროპის ინტერესებში, ვინაიდან აღნიშნულ სახსრებს რუსეთი მათ შორის იმგვარ ქმედებებზე მიმართავს, როგორიც უკრაინასა თუ სირიაში სამხედრო კამპანიებია (Dempsey, 2016).
ქრისტიან-დემოკრატიული პარტიის წარმომადგენელი ნორბერტ როტგენი, რომელიც ბუნდესტაგში საერთაშორისო ურთიერთობების კომიტეტს ხელმძღვანელობს და მწვანეთა პარტიის წარმომადგენელი რეინარდ ბუტიკოფერი Frankfurter Allgemeine-ში გამოქვეყნებულ სტატიაში აცხადებენ, რომ პროექტი მორალურადაც და პოლიტიკურადაც გაუმართლებელია (Wehner, 2016). „ქვეყანას, რომელიც სრულიად უგულებელყოფს საერთაშორისო და ომის სამართლის პრინციპებს, ჩვენ ახალი ბიზნეს-პროექტით არ უნდა ვაჯილდოვებდეთ“, - აღნიშნავს როტგენი.
პროექტის განხორციელებას ემხრობა ანგელა მერკელის კოალიციური პარტნიორი სოციალ-დემოკრატიული პარტია; განსაკუთრებით აქტიურ მხარდამჭერებს შორისაა ამავე პარტიის ლიდერი და ქვეყნის ეკონომიკის მინისტრი სიგმარ გაბრიელიც.
განსაკუთრებით საინტერესო გერმანიის კანცლერის, ანგელა მერკელის პოზიციაა, რომელიც, ერთი შეხედვით, შეუსაბამოდ გამოიყურება რუსეთთან მიმართებით მის (წინამორბედთან შედარებით) საკმაოდ მკაცრ პოლიტიკურ ხაზთან. სწორედ ანგელა მერკელის მმართველობის პერიოდში, გერჰარდ შრიოდერის ღიად პრორუსული და ოსტპოლიტიკის საფუძველზე განვითარებული პოლიტიკა ბევრად ზომიერი და რიგ შემთხვევებში კონფრონტაციული მიდგომით ჩანაცვლდა (Dempresy, 2016). უკრაინის კრიზისის საკითხზე ანგელა მერკელი ერთ-ერთ მთავარ მომლაპარაკებლად და ერთიანი ევროპული პოზიციის აქტიურ დამცველად მოგვევლინა. მტკიცე იყო მერკელის პოზიცია ამავე თემაზე რუსეთის სანქცირებასთან დაკავშირებით. ამ ფონზე მისი მხრიდან „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-თვის „წმინდად კომერციული“ პროექტის კვალიფიკაციის მინიჭება (Steinhauser, 2015) ერთგვარი მოულოდნელობა აღმოჩნდა.
მომხრეთა არგუმენტები
„ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მომხრეები პროექტის რაციონალურ-რენტაბელურ მხარეზე ამახვილებენ ყურადღებას. მათი მოსაზრებით, გადაჭარბებულია შეფასება, რომ პროექტის ამოქმედება ევროპის ბაზარზე რუსული გაზის მიწოდებას და შესაბამისად მის წილს მნიშვნელოვნად გაზრდის. ახალი მაგისტრალური არხი თავისთავად არ გულისხმობს გაზრდილ მიწოდებას, არამედ აქცენტი კეთდება მიწოდების ალტერნატიულ გზებზე, რაც კარგად შეესაბამება ევროკავშირის მესამე ენერგოპაკეტით გათვალისწინებულ ბაზრის ლიბერალიზაციის პრინციპებს და ხელს უწყობს კონკურენტულ გარემოს. ფასის გაზრდილი კონკურენცია კი ბაზრის ისეთ წამყვან მოთამაშეებს, როგორიც ამ შემთხვევაში „Gazprom”-ია, მუდმივი კონტროლის ქვეშ აქცევს. ხოლო იმ შემთხვევაშიც კი, თუ რუსეთიდან იმპორტირებული გაზის მოცულობა გაიზრდება, ეს შესაბამისობაში იქნება ევროპის ასევე გაზრდილ მოთხოვნასთან, რაც იმას ნიშნავს, რომ პროცენტული წილი მნიშვნელოვნად არ შეიცვლება (Pirani and Yafimava, 2016).
„ჩრდილოეთი ნაკადი 2“-ის მხარდამჭერები მიიჩნევენ, რომ ევროკავშირის ენერგო-პოლიტიკა, სტრატეგია და რეგულაციები, ქმნის საკმარისად გამართულ სამართლებრივ ჩარჩოს იმისთვის, რომ რომელიმე ერთი მოთამაშე არ აღმოჩნდეს დომინანტურ პოზიციაში. რეგულაციების შესაბამისი დაცვა და ევროკომისიის მიერ კონკურენციის პირობების სათანადო კონტროლი, უზრუნველყოფს იმას, რომ „Gazprom”-ს ბაზარზე მისი მსხვილი წილისა და მარაგების ინფრასტრუქტურის დიდი ნაწილის კონტროლის მიუხედავად, არ მიეცეს ფასით მანიპულაციის შესაძლებლობა (Goldthau, 2016).
პროექტის მომხრეთა კიდევ ერთი არგუმენტი ევროკავშირის ენერგოუსაფრთხოების სტრატეგიის მნიშვნელოვანი პოსტულატიდან ამოდის, რომელიც ენერგობაზრისა და შესაბამისი ინფრასტრუქტურის მაქსიმალურ ინტეგრაციას ითვალისწინებს. კარგად გამართული და ურთიერთდაკავშირებული ინფრასტრუქტურის პირობებში, ევროკავშირის ნებისმიერი წევრი ქვეყანა დაცულია გაზის მიწოდების როგორც ტექნიკური, ისე პოლიტიკური მიზეზებით შეწყვეტის დროს. ბაზრის ინტეგრაცია და გამართული ინფრასტრუქტურა წარმოადგენს დაზღვევას ფასის გაზრდის და მარაგის სიმწირის წინააღმდეგაც. ანალოგიური არგუმენტი ისმის მაშინაც, როდესაც საუბარია „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ამოქმედების შემდეგ დღეს არსებული ტრანზიტული ხაზების სავარაუდო გაუქმებაზე, რაც დიდ ფინანსურ ზარალს მოუტანს აღმოსავლეთ ევროპის შესაბამის ქვეყნებს, მათ შორის პოლონეთს, სლოვაკეთს და რაც დღეს ყველაზე აქტუალურია, უკრაინას. აღნიშნული არგუმენტის მომხრეები უკრაინას ენერგო-ინფრასტრუქტურის და ადგილობრივი პოტენციალის განვითარების, ინვესტიციების მოზიდვისა და ევროპულ ენერგოსისტემასთან მეტი ინტეგრაციისკენ მოუწოდებენ, რაც საბოლოო ჯამში გააუმჯობესებს მის პოზიციას და უზრუნველყოფს ენერგო-უსაფრთხოების გრძელვადიან და სატრანზიტო ბერკეტის ფლობაზე უფრო ეფექტიან დაცვას. ანალოგიური შეიძლება ითქვას ევროკავშირის აღმოსავლეთ სახელმწიფოებზე, რომლებიც ინტეგრირებული ბაზრითა და გაზრდილი მარაგით უფრო დაცულები იქნებიან, ვიდრე ტრანზიტული ხაზის კონტროლით.
კონკრეტული ქვეყნების მიერ სატრანზიტო ხაზების კონტროლის შემცირების უპირატესობა „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის მომხრეთა ერთ-ერთი მთავარი არგუმენტია. მიუხედავად იმისა, რომ ახალი მაგისტრალების ამოქმედება დღეს არსებული ხაზების უპირობო გაუქმებას არ გულისხმობს, ცხადია, რომ მათი დატვირთვა და ფუნქცია შემცირდება. როგორც ზემოთ უკვე აღინიშნა, „სატრანზიტო მონოპოლიის“ პირობებში ფასით მანიპულაციის, პოლიტიკური სპეკულაციების და შესაბამისად მიწოდების შეზღუდვის რისკები საკმაოდ მაღალია. ამიტომ ლოგიკურია, რომ დასავლეთ ევროპული სახელმწიფოებისთვის უფრო ხელსაყრელი გაზის ისეთი გზით მიღება იყოს, სადაც მსგავსი მანიპულაციების რისკი მცირდება, ხოლო მასზე უარის თქმას ერთგვარად „სოლიდარობის“ ფორმა უფრო ექნება, ვიდრე პრაგმატული მიდგომის (Goldthau, 2016). მითუფრო მაშინ, როდესაც აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნები დღეს უკვე აქტიურად სარგებლობენ გაზის რევერსული მიწოდების პრინციპით, ხოლო ევროპის ენერგობაზრისა და ინფრასტრუქტურის კიდევ უფრო ინტეგრაცია და განვითარება, მათი ენერგოუსაფრთხოების რისკებს სულ უფრო ამცირებს.
დასკვნა
ცალსახაა, რომ მოკლევადიანი მიზნებისთვის „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ როგორც გერმანიისთვის, ისე ევროპის წამყვანი სხვა სახელმწიფოებისთვის შეიძლება ხელსაყრელ პროექტად ჩაითვალოს. ალტერნატიული მაგისტრალი ამცირებს ტექნიკური თუ პოლიტიკური მიზეზით რუსეთიდან გაზის მიწოდების შეფერხების და შესაბამისად, ევროპის დიდი ნაწილის გაზმომარაგების გარეშე დარჩენის რისკებს. ამასთან, საკუთრივ გერმანიის როლი ევროპის გაზის განაწილებაში მნიშვნელოვნად იზრდება, ვინაიდან მაგისტრალით გაზი უშუალოდ გერმანიას მიეწოდება. შესაბამისად, იზრდება გერმანული და ავსტრიული ენერგოჰაბების დატვირთვა და შესაძლოა მათი შერწყმაც განაპირობოს. ეს ადგილობრივ კომპანიებს დამატებითი ინფრასტრუქტურის განვითარების და შემოსავლის გაზრდის შესაძლებლობას უხსნის.
თუმცა, მეორე მხრივ, ასევე ნათელია, რომ „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ ევროპის და განსაკუთრებით გერმანიის გაზის ბაზარზე რუსული გაზის წილის გაზრდისთვის საკმარისზე დიდ პოტენციალს ქმნის და კონკრეტულ მიმწოდებელს ტრანზიტის კონტროლის, შიდა გამანაწილებელ ინფრასტრუქტურაზე გავლენის გაძლიერების და კონკურენტული უპირატესობის მოპოვების ბერკეტებს აძლევს. უპირატესობა კი, როგორიც არ უნდა იყოს ის, რუსეთის ხელში ყოველთვის შეიძლება იქცეს პოლიტიკურ აქტივად, საჭიროებისამებრ.
პროექტი ზიანს აყენებს ევროკავშირში ერთიანობას, რამდენადაც საკმაოდ მნიშვნელოვან ენერგოპოლიტიკისა და უსაფრთხოების საკითხზე დაპირისპირებას იწვევს. მოკლე და საშუალოვადიან პერსპექტივაში „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“ აღმოსავლეთ ევროპული ქვეყნების ენერგოუსაფრთხოებას კიდევ უფრო მოწყვლად მდგომარეობაში აყენებს და ამასთან, აუარესებს იმ ქვეყნების ფინანსურ მდგომარეობას, რომლებიც ამჟამინდელი სატრანზიტო ხაზებით სოლიდურ სარგებელს იღებენ. მათ შორის განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი, ამ ეტაპზე, ცხადია, უკრაინაა.
ამდენად, შეიძლება დავასკვნათ, რომ ვინაიდან „ჩრდილოეთის ნაკადი 2“-ის ეკონომიკური ხასიათის სარგებელი ცალსახაა, მისი მხარდაჭერით გერმანია ცხადად ხელმძღვანელობს კომერციული ინტერესებით და ამ შემთხვევაში მოსკოვთან ტრადიციული პარტნიორობის ნიშის შენარჩუნების პოლიტიკური მიზანი არ იკვეთება. ამასთან, პროექტის მიმართ ევროკავშირში წინააღმდეგობის ძალიან მაღალი ხარისხის გათვალისწინებით, ბერლინი ვერც ევროკავშირსა და რუსეთს შორის ხიდის ფუნქციის შესრულებას ახერხებს და ქმნის კავშირის ენერგოუსაფრთხოების პოლიტიკასთან საკუთარი ეკონომიკური ინტერესით დაპირისპირების პრეცენდენტს.
ბიბლიოგრაფია
Aslund, A. (2016, April). Securing Ukraine’s Energy Sector. Retrieved December 2016, from http://www.atlanticcouncil.org/: http://www.atlanticcouncil.org/images/publications/Securing_Ukraine_s_Energy_Sector_web_0404.pdf
Baczynska and Carbonnel. (2016, June 16). Exclusive: EU's Juncker says doubts over Nord Stream 2 pipeline plan 'beyond legal'.
BBC. (2009, January). European Gas Supplies Disrupted. Retrieved November 2016, from news.bbc.co.uk.
Beckman, K. (2016, April 14). Can Nord Stream 2 be stopped? Retrieved December 2016, from http://energypost.eu/: http://energypost.eu/can-nord-stream-2-stopped/
Carbonnel, A. d. (2017, June 26). Thirteen EU nations back plan for talks with Russia over gas pipeline. Reuters .
Dempresy, J. (2016, January 25). Germany, Dump Nord Stream 2. Retrieved November 2016, from http://carnegieeurope.eu/: http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/62567
Dempsey, J. (2016, November 3). The (German) Politics of Nord Stream 2. Retrieved December 2016, from http://carnegieeurope.eu/: http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/65028
Directive (EU) 2009/73/EC. (2009). DIRECTIVE 2009/73/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC. Brussels.
European Commission. (2015). Consultation on an EU strategy for liquefied natural gas and gas storage. Retrieved December 2016, from https://ec.europa.eu/energy/: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/LNG%20consultation%20-%20publication.pdf
European Commission. (2014, October). Stress tests: cooperation key for coping with potential gas disruption . Retrieved November 2016, from http://ec.europa.eu/energy/: http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/MEMO-14-593_EN.pdf
European Energy Security Strategy. (2014). COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL. Brussels.
Eurostat. (2017). EU imports of energy products - recent developments. Eurostat.
Gazprom Export Global Newsletter. (2016, December). Gazprom sets records in daily gas exports. Blue Fuel .
Goldthau, A. (2016). Assessing Nord Stream 2: regulation, geopolitics & energy security in the EU, Central Eastern Europe & the UK. London: King Collage.
Jackson and Sorensen. (2010). Introduction to International Relations. New York: Oxford University Press.
Jong, S. D. (2016, August 11). Why Nord Stream 2 is Not Only Eastern Europe’s Problem. Retrieved November 2016, from www.atlanticcouncil.org: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/why-nord-stream-ii-is-not-only-eastern-europe-s-problem
Loskot-Strachota, A. (2015, November 23). The case against Nord Stream 2. Retrieved November 2016, from http://energypost.eu/: http://energypost.eu/case-nord-stream-2/
Nord Stream 2 - Official Web Page. (2016). Retrieved December 2016, from www.nord-stream2.com: https://www.nord-stream2.com/company/shareholder-and-supporters/
Nord Stream Official Web Page. (2016). Retrieved December 2016, from www.nord-stream.com: http://www.nord-stream.com/the-project/history/
Pirani and Yafimava. (2016). Russian Gas Transit Across Ukraine Post-2019. Oxford: Oxford Institute for Energy Studies.
President of Russia. (2015, October 28). Meeting with Vice-Chancellor and Minister of Economic Affairs and Energy of Germany Sigmar Gabriel. Retrieved November 2016, from http://en.kremlin.ru/: http://en.kremlin.ru/events/president/news/50582
Regulation (EU) No 994/2010. (2010). REGULATION (EU) No 994/2010 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL.
Steinhauser, G. (2015, December 18). Germany’s Merkel Defends Russian Gas Pipeline Plan. Wall Street Journal .
Sytas, A. (2016, March 16). EU leaders sign letter objecting to Nord Stream-2 gas link.
Tusk, D. (2014, April). A United Europe Can End Russia’s Energy Straglehold. Financial Times .
Unian. (2015, June 9). Gazprom warns it will stop gas transit through Ukraine after 2019. Retrieved November 2016, from http://www.unian.info/: http://www.unian.info/economics/1087184-gazprom-warns-it-will-stop-gas-transit-through-ukraine-after-2019.html
Wehner, R. (2016, November 1). Widerstand gegen Putins Pipeline wächst. Frankfurter Allgemeine .
Zachmann, G. (2016). Nord Stream 2: a bad deal for Germany and Eastern Europe. Bruegel .